Проблемы современной экономики, N 2 (22), 2007 ПРОБЛЕМЫ АГРОЭКОНОМИКИ Попов И. М.
аспирант Международной Академии Оценки и Консалтинга
Евразийское экономическое сообщество (ЕврАзЭС) это международная экономическая организация, созданная для выработки единой внешнеэкономической политики и формирования общих внешних таможенных границ. Действующими членами ЕврАзЭС являются Белоруссия, Казахстан, Киргизия, Россия, Таджикистан и Узбекистан. Армении, Молдавии и Украине был предоставлен статус наблюдателей.
К числу приоритетных направлений в деятельности ЕврАзЭС на ближайшую перспективу относятся: Транспорт, Энергетика, Трудовая миграция, Аграрно-промышленный комплекс.
На сегодняшний день страны ЕврАзЭС добились определенных успехов в гармонизации таможенных и транспортных тарифов, а также в аспектах миграции рабочей силы. Однако вопросы согласования политики в области государственной поддержки агропромышленного комплекса (АПК) так и не были решены, несмотря на то, что почти все участники Сообщества позиционирует развитие АПК как приоритетное направление в экономике. При этом актуальность данного вопроса очевидна, а доля сельскохозяйственного производства в общем объеме ВВП достаточно велика. Так, в России она составляет 4,9%, Казахстана - 7,9%, Белоруссии - 8,6%, а в Киргизии, Таджикистане и Узбекистане - около 30% (Таблица 1). Ежегодный объем сельскохозяйственной продукции, производимой членами и наблюдателями ЕврАзЭС можно оценить в 35 млрд. долл. США. Таблица 1. Доля сельского хозяйства в объеме произведенного ВВП стран ЕврАзЭС
Источник: United Nations Statistic Division - National Accounts Main Aggregates Database
http://unstats.un.org/unsd/snaama/SelectionQuick.asp
Статистическая база данных ООН показателей системы национальных счетовТакой огромный рынок нуждается в современных регуляторах и инструментах защиты, которые должны быть выработаны сообща в ближайшее время. Ситуация осложняется еще и тем, что деятельность членов Сообщества в этой сфере тесно взаимосвязана с обязательствами принятыми странами в рамках участия во Всемирной торговой организации (ВТО). Среди участников ЕврАзЭС Молдавия и Киргизия уже являются членами ВТО, а остальные страны находятся на различных стадиях присоединения к этой организации. При этом разные условия вступления создают дисбаланс в аграрной политике всего Сообщества. Так, упомянутые Молдавия и Киргизия присоединились к ВТО на крайне не выгодных для себя условиях, сократив до минимума поддержку сельского хозяйства. В свою очередь, Россия, Казахстан и Украина, находясь в процессе переговоров, настаивают на сохранении определенного уровня поддержки.
Законодательной основой для разработки единой аграрной политики в государствах Сообщества является Соглашение об Общем аграрном рынке (ОАР), заключенное в рамках Содружества Независимых Государств от 6 марта 1998 года. В нем сформулированы следующие задачи развития сферы АПК: `повышение эффективности использования ресурсов, рациональное размещение сельскохозяйственного производства, улучшение обеспечения населения продовольствием и промышленности сырьем, стабилизацию рынков сельскохозяйственной продукции и продовольствия, поддержку и защиту товаропроизводителей агропромышленного комплекса, стимулирование взаимного товарообмена, повышение жизненного уровня сельского населения`.
В настоящее время в странах ЕврАзЭС внутренняя законодательная база, регламентирующая сферу АПК, характеризуется относительно невысокой проработанностью вопроса поддержки экспорта при большом количестве законов регулирующих внутренний рынок. Таблица 2. Информация о наличии законодательных актов,
регулирующих сферу АПК в государствах-членах ЕврАзЭС
Источник: Приложение 2 к постановлению Бюро МПА ЕврАзЭС от 14.04.05 N 11Практически во всех государствах присутствуют законы `О ветеринарии`, `О карантине растений`, `О семенах`, `О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения` (Таблица 2). Однако стержневые законы, определяющие принципы и методы развития АПК, присутствуют не во всех государствах, а там где они есть, содержат только общие положения, не отражая реальных механизмов регулирования развития сельского хозяйства. Необходимо, чтобы в национальных законодательствах стран ЕврАзЭС в этой сфере были закреплены положения, непосредственно определяющие допустимые методы управления, учитывающие международную практику, в частности, положения Соглашений ВТО. В связи с этим особую актуальность приобретает необходимость анализа фактических методов, государственного субсидирования и координирования ценовой политики на продукцию АПК в государствах - членах ЕврАзЭС.
Говоря о механизме субсидирования АПК, можно отметить, что в последнее время страны ЕврАзЭС наиболее часто практиковали прямое субсидирование сельхозпроизводителей. Субсидии предоставлялись на приобретение ГСМ, посевного материала, удобрений. Имели место и другие методы поддержки АПК:
Белоруссия использует государственное регулирование экспортных цен на сельхозпродукцию;
Казахстан, Россия и Украина применяют набор комплексных мер, включая налоговые льготы, субсидирование кредитов и развитие объектов социальной сферы;
Молдавия и Киргизия не используют субсидии `желтой` корзины в соответствии с условиями по присоединению к ВТО.
Многие из применяемых мер, противоречат принципам ВТО и в будущем страны вынуждены будут значительно сократить или вообще отменить подобные виды субсидий.
Стоит отметить, что, несмотря на то, что прямое субсидирования является наиболее распространенным средством поддержки производителей, этот механизм не является эффективным, поскольку не дает отдачи с мультипликативным эффектом. Осознавая это правительства России и Казахстана, уже начинали отказываться от практики применения прямых субсидий. На смену приходят новые более эффективные методы поддержки, которые используют рыночные принципы и применимы в рамках ВТО.
В рамках ВТО аграрный комплекс регулируется отдельным Соглашением по сельскому хозяйству. В нем зафиксированы положения, ограничивающие государственное вмешательство в АПК. Государственная поддержка в ВТО делится на экспортное субсидирование и внутреннюю поддержку. В свою очередь меры внутренней поддержки классифицируются на основе главного критерия: оказывают ли они искажающее действие на торговлю и производство или нет. В соответствии с этим они были поделены на `зеленую`, `голубую` и `желтую` корзины.
Группа мер `зеленой корзины` включает программы поддержки, не оказывающие или оказывающие минимальное искажающее воздействие на торговлю или производство. Данные меры финансируются из государственного бюджета, и их результатом не является поддержание цен производителей. На эти меры не распространяются какие-либо ограничения, хотя их и необходимо ежегодно нотифицировать, то есть уведомлять об их использовании. К мерам этой корзины относят:
научные исследования, подготовка и повышение квалификации кадров, информационно-консультационное обслуживание;
ветеринарные и фитосанитарные мероприятия;
меры по содействию сбыту сельхозпродукции;
совершенствование инфраструктуры общего пользования;
мероприятия по охране окружающей среды;
Меры `голубой корзины` также не оказывают искажающего воздействия на торговлю, и направлены на ограничение производства. Однако лишь некоторые страны используют меры `голубой корзины`: США, Европейский союз, Исландия, Норвегия.
`Желтая корзина` включает меры, которые влияют на производство и оказывают искажающее воздействие на торговлю. Эти меры подлежат ограничению в соответствии с правилами ВТО.
В ВТО существует специальный показатель количественного определения уровня поддержки сельского хозяйства, - Агрегированная мера поддержки (aggregate measure of support - AMS), - который учитывает бюджетные расходы на субсидирование АПК и разницу внутренних и мировых цен. В российской же действительности возникают сложности при количественной оценке средств, выделяемых на поддержку сельского хозяйства АПК в целом. Получение адекватной информации о бюджетных расходах на сельское хозяйство в России крайне затруднено. Такие расходы в бюджете не ограничиваются статьей `сельское хозяйство и продовольствие`, но записываются также и по другим статьям.
Значительные трансферты сельскому хозяйству осуществляются из региональных бюджетов (федеральные платежи составляют только около одной трети), а региональные бюджеты еще менее прозрачны. Проблему составляет также тот факт, что сельскохозяйственные предприятия имеют задолженность перед бюджетом по налогам и сборам, поэтому значительная часть платежей осуществляется в форме взаимозачетов. В результате данные о расходах на сельское хозяйство, представляемые разными институтами, могут сильно отличаться. 
Рис. 1Так если проанализировать бюджетные расходы по статье `Сельское хозяйство и рыболовство`, то можно заметить, что эти расходы существенно снизились (Рис. ). Однако, на самом деле, это связано с реализацией Приоритетного национального проекта `Развитие АПК`, который фиксируется в бюджете по нескольким статьям. ПНП `Развитие АПК`, включает в себя три направления: `Ускоренное развитие животноводства`, `Стимулирование развития малых форм хозяйствования` и `Обеспечение доступным жильем молодых специалистов (или их семей) на селе`. Проект рассчитан на 2006 - 2007 годы и предусматривает общий объем финансирования в размере 34,9 млрд. руб. (около 1,2 млрд.долл.).
Проект предполагает следующие основные механизмы поддержки АПК:
Субсидирование процентных ставок по кредитам коммерческих банков;
Прогнозируемую государственную таможенно-тарифную политику в части регулирования импортных поставок мяса и технологического оборудования;
Модернизацию и развитие сети заготовительных, снабженческих и сбытовых кооперативов;
Формирование инфраструктуры земельно-ипотечного кредитования;
Увеличение поставок по системе федерального лизинга племенного скота, техники и оборудования для животноводства;
Обеспечение доступным жильем молодых специалистов на селе.
В контексте Соглашения по сельскому хозяйству с ВТО данный проект представлен ниже (Таблица 3) Таблица 3. Мероприятия в рамках ПНП `Развитие АПК` по типам поддержки ВТО
Рассчитано по данным Минсельхоза РФ, http://www.rost.ru/projects/agriculture/agriculture_main.shtmlСубсидирование процентной ставки по кредитам коммерческих банков на развитие производства сельскохозяйственной продукции составит 95% от ставки рефинансирования Банка России. Кредиты выдаются коммерческими банками на рыночных условиях, что приводит к повышению эффективности данной программы и не нарушает механизмы функционирования рынков. Таким образом, осуществляется поддержка наиболее эффективных производителей, увеличивается возвратность кредитов.
В рамках ПНП `Развитие АПК` планируется усиление акцента на применение мер `желтой` и `зеленой` корзин. Перечень и объемы финансирования планируемых мероприятий согласуются с прогнозируемыми критериями присоединения России к ВТО, что позволяет сделать вывод о разработке данной программы с учетом выполнения предъявляемых требований.
На практике задуманная схема кредитования сельхозпроизводителей может столкнуться с рядом сложностей. В частности, кредиторами будут выступать коммерческие банки, а кредитоспособность сельхозпроизводителей будет зависеть от фактических результатов хозяйственной деятельности, кредитной истории и наличия ликвидных активов. По этим рыночным показателям большинство сельхозпроизводителей будут неспособны получить кредит на приемлемых условиях. По данным Госкомстата в 2004 году 35% сельскохозяйственных организаций были убыточны. Уровень рентабельности сельхозпредприятий крайне низок даже с учетом предоставляемых бюджетом субсидий (см. Таблица 4). Таблица 4
* - Данные включают бюджетные статьи Сельское хозяйство, Рыболовство.
Источники: ФЗ `О бюджете РФ на 2002 г.`, ФЗ `О бюджете РФ на 2003 г.`, ФЗ `О бюджете РФ на 2004 г.`В этой связи наряду с субсидированием ставок эффективным представляется механизм использования государственных гарантий банкам-кредиторам. Причем, объемы государственных гарантий, как и размеры субсидий по процентным ставкам могут варьироваться исходя из принципа сезонности, возлагая основную финансовую нагрузку на аграриев в момент сбора и реализации урожая и уменьшая ее во время посевной. Такая система стимулирует эффективное использование ресурсов самими сельхозпроизводителями, а банки-кредиторы, в свою очередь, получают возможность предоставлять кредиты на вполне рыночных условиях. Для обеспечения возвратности кредитов система распространения государственных гарантий должна основываться на объективных рыночных показателях деятельности фермеров, но критерии для получения этих гарантий должны быть ниже изначальных требований банка. Таким образом, государство берет на себя часть рисков по невозврату кредитов (т.е. субсидирует) и соблюдает рыночные принципы предоставления субсидий.
В соответствие с ПНП `Развитие АПК` роль кредитора отведена ОАО `Россельхозбанк`, в котором действует специальная кредитная программа для сельхозпроизводителей с пониженной процентной ставкой. Механизм предоставления госгарантий по кредитам фермерам мог бы быть использован в гораздо более широком варианте. Правительству достаточно разработать общую программу предоставления гарантий, которая должна включать правила оценки заемщика и схему предоставления средств, и передать ее в реализацию коммерческим банкам. Это обеспечит программе ее применение действительно на федеральном уровне, а правительству останется только контролировать правильное ее исполнение.
Преимущества данной меры достаточно очевидны:
заемщик-фермер для получения субсидии и кредита общается только с банком, а не с множеством государственных учреждений;
полное покрытие программой территории России, поскольку коммерческие банки присутствуют в любом регионе страны;
стимулирование деятельности коммерческих банков и развитие их региональной сети.
В данной схеме присутствует достаточно большой риск невозврата фермерами субсидированных (гарантированных) кредитов. Для минимизации этого риска необходимо качественно разработать саму программу предоставления госгарантий, при этом должны быть описаны пороговые значения показателей деятельности фирмы, а величина гарантии должна быть согласована с размером фирмы. Надо признать, что полностью избежать потерь, даже при наиболее консервативно разработанной схеме не удастся. Однако, если учитывать общий макроэкономический эффект от такой меры, то его потери окажутся намного меньше, чем расходы на прямое субсидирование сельхозпроизводителей.
Дополнительной мерой в программе поддержки АПК могла бы выступить государственная программа страхования урожая. Подобная программа действует в Казахстане на основе закона `Об обязательном страховании в растениеводстве`. Целью закона является защита интересов производителя продукции растениеводства от последствий неблагоприятных природных явлений, повлекших гибель урожая. Для наиболее эффективного функционирования в подобную программу страхования урожая должны быть привлечены коммерческие страховые компании.
Описанные меры в большей степени способствовали бы мультипликативному эффекту от применения субсидий. В настоящее время субсидии влияют на уровень рентабельности сельхозпредприятий точно в соответствии с объемом затраченных средств (Таблица 4), что говорит о неэффективности их использования. Кроме того, привлечение к государственным программам коммерческих структур (банков и страховых компаний) на основе федеральных законов, позволит до минимума сократить участие местных администраций в распределении бюджетных средств, что в свою очередь сократит коррупцию.
Отметим, что в механизме государственного протекционизма в России наблюдаются положительные изменения. Так, в начале 2006 г. были отменены импортные пошлины на высокотехнологическое оборудование, которое не производится в России . Постепенно снижаются объемы прямого субсидирования производителей, вместо этого на первый план выходят государственные мероприятия, которые по классификации ВТО относятся к `зеленым` и `желтым`.
Для повышения эффективности государственных субсидий следует принять целую систему мер.
В дополнение к системе лизинга оборудования и субсидирования процентных ставок разработать систему государственных гарантий по кредитам сельхозпроизводителям;
Внедрить программу обязательного государственного страхования урожая;
Добиться от региональных администраций того, чтобы они ограничивались применением тех мер, которые соответствуют общенациональной концепции аграрной политики, бороться с установлением межрегиональных барьеров.
Развивать фундаментальную поддержку сельского хозяйства: формировать инфраструктуру, оказывать методическую помощь, строить социальные объекты;
Обеспечить доступность информации для хозяйствующих субъектов о применяемых механизмах, объемах субсидий и способах их получения;
Разработать и принять ФЗ `О государственной поддержке аграрно-промышленного комплекса`, который бы закрепил в едином документе принципы и механизмы субсидирования;
Разработать механизм экспортного субсидирования на основе моделей государственных гарантий США.
В таком доработанном и обновленном виде механизм государственной поддержки АПК будет пригоден для его применения и в других странах ЕврАзЭС. Инструменты этого механизма не противоречат принципам ВТО и стимулируют развитие сельскохозяйственных предприятий и рыночных институтов: лизинговых и страховых компаний, банков.
Литература
1. Рекомендации по гармонизации законодательства государств - членов ЕврАзЭС в сфере государственного регулирования агропромышленного комплекса. Приложение 1 к постановлению Бюро МПА ЕврАзЭС от 14.04.05. N 11.
2. Сравнительно-правовой анализ законодательства государств - членов ЕврАзЭС в сфере государственного регулирования агропромышленного комплекса. Приложение 2 к постановлению Бюро МПА ЕврАзЭС от 14.04.05. N 11.
3. Основы торговой политики и правила ВТО. - М.: Междунар. отношения, 2005.
4. Назаренко В.И. Сельское хозяйство России в системе мирохозяйственных связей // Аграрная Россия. - 2003. - N 1.
5. Алтухов А. И. Обеспечение продовольственной безопасности России при ее вступлении в ВТО // Аграрная Россия. - 2003. - N 1.
6. Крылатых Э.Н., Строкова О.Г. Аграрные аспекты присоединения к ВТО стран СНГ //Аграрная Россия. - 2003. - N 1.
7. Орловская С. К. Перспективы российского аграрного сектора при вступлении страны в ВТО // Аграрная Россия. - 2003. - N 1.
8. Рау В.В. Аграрный рынок: Россия и страны СНГ // Аграрная Россия. - 2003. - N 1.
9. http://www.evrazes.com/ - Евразийское Экономическое Сообщество (ЕврАзЭС)
10. http://www.ipaeurasec.org/ - Межпарламентская Ассамблея ЕврАзЭС
11. http://unstats.un.org/unsd/default.htm - United Nations Statistic Division. Статистический отдел Секретариата ООН.
12. http://www.mcx.ru/index.html - Министерство Сельского хозяйства РФ.
